【上級政策解讀】《安徽省土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實施細(xì)則》解讀

一、出臺背景

新修正的《土地管理法》規(guī)定，只有為了公共利益需要才能依法征收土地，并列舉了可以征收土地的六種情形，其中包括“經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)”，同時規(guī)定“成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。

2020年11月5日，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號，以下簡稱自然資源部5號文），規(guī)定了成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，重點明確了土地征收成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅持的原則，以及尊重被征地農(nóng)民意愿、注重節(jié)約集約用地的要求、相關(guān)審定機(jī)制的建立等。

《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》下發(fā)后，省自然資源廳立即組織開展起草工作，召開專題會、座談會，聽取市縣自然資源部門意見建議，書面征求省有關(guān)單位和設(shè)區(qū)市政府的意見建議，形成《安徽省土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實施細(xì)則（暫行）（送審稿）》。2021年1月21日，省政府第129次常務(wù)會議審議通過，2月7日，省自然資源廳印發(fā)《安徽省土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實施細(xì)則（暫行）》。2021年11月19日，經(jīng)省政府同意，省自然資源廳印發(fā)《安徽省土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）。

二、重點內(nèi)容

《實施細(xì)則》共5章28條。涵蓋了自然資源部5號文的7條內(nèi)容，并結(jié)合我省實際，進(jìn)行了細(xì)化，注重可操作性。

第一章 總則，8條，明確了目的和依據(jù)、適用范圍、基本原則、成片開發(fā)范圍、管理部門、規(guī)劃計劃要求、征求意見、專家委員會等。

第二章 方案編制，7條，規(guī)定了編制土地征收成片開發(fā)方案的責(zé)任主體、編制要求、方案內(nèi)容、實施期限、公益用地比例、征求專家和社會公眾意見、征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見等內(nèi)容。

第三章 方案審批，6條，規(guī)定了審批機(jī)關(guān)、申報材料、方案審查與專家論證、不予批準(zhǔn)情形、動態(tài)調(diào)整、調(diào)整批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等內(nèi)容。

第四章 監(jiān)督管理，5條，提出了實施主體、監(jiān)督檢查、實施情況評估、委托審批監(jiān)管、責(zé)任機(jī)制等監(jiān)管要求。

第五章 附則，2條，規(guī)定了其他法規(guī)政策的適用、文件施行日期。

三、準(zhǔn)確把握有關(guān)政策規(guī)定

（一）關(guān)于“集中建設(shè)區(qū)”的內(nèi)涵。自然資源部5號文對“成片開發(fā)”的含義進(jìn)行了界定，即：“在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動”。關(guān)于集中建設(shè)區(qū)的內(nèi)涵，可以根據(jù)自然資源部辦公廳《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《編制指南》）有關(guān)規(guī)定進(jìn)行把握。《編制指南》規(guī)定，“城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)”是指“根據(jù)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，為滿足城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活需要，劃定的一定時期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間”，在《規(guī)劃分區(qū)建議》中，將城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)具體劃分為：居住生活區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、商業(yè)服務(wù)區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、物流倉儲區(qū)、綠地休閑區(qū)、交通樞紐區(qū)、戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)等8個二級規(guī)劃分區(qū)。

（二）關(guān)于土地征收成片開發(fā)方案的審批。鑒于全省土地征收成片開發(fā)方案審批任務(wù)繁重，為進(jìn)一步深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，合規(guī)高效完成審批工作任務(wù)，有效保障市、縣發(fā)展用地，對縣以上土地征收成片開發(fā)方案，采取兩級審批方式，其中，對于縣（市）土地征收成片開發(fā)方案，省政府委托設(shè)區(qū)的市和省直管縣人民政府組織論證并審批，報省自然資源廳備案；設(shè)區(qū)的市土地征收成片開發(fā)方案，由省自然資源廳組織專家論證后，報省人民政府審批。

（三）關(guān)于省級以上開發(fā)區(qū)與成片開發(fā)政策的銜接。為做好省級以上開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)與成片開發(fā)政策的有效銜接，《實施細(xì)則》規(guī)定，在細(xì)則實施前經(jīng)省級以上政府批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)，其總體規(guī)劃確定的公益性用地比例不低于25%的，或在依法調(diào)整用地結(jié)構(gòu)后不低于25%的，可不再編制成片開發(fā)方案。這里需要把握四點，一是限定在《實施細(xì)則》實施前已經(jīng)省級以上政府批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)，且范圍不得超出國家或省核準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)四至范圍；二是開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃已經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，總體規(guī)劃確定的公益性用地比例不低于25%的，或在依法調(diào)整用地結(jié)構(gòu)后不低于25%；三是必須納入市、縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃，并經(jīng)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)或者剩余未被征收土地范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意；四是需明確成片開發(fā)擬安排的建設(shè)項目、開發(fā)時序和年度實施計劃等。

（四）關(guān)于不予批準(zhǔn)成片開發(fā)方案兩種情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部5號文規(guī)定4種不予批準(zhǔn)成片開發(fā)方案的情形中，“市、縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”和“各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”兩種情形較為原則，為促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，同時支持市、縣及各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)項目用地，《實施細(xì)則》細(xì)化了相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是對“存在大量批而未供或者閑置土地”進(jìn)行量化，以自然資源部下達(dá)的任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，由省自然資源廳分解到各市、縣，規(guī)定“未完成批而未供土地和閑置土地處置任務(wù)的”，即為“存在大量批而未供或者閑置土地”。二是對“開發(fā)區(qū)土地利用效率低下”進(jìn)行量化，從國家每年組織開展的省級以上開發(fā)區(qū)土地集約利用評價標(biāo)準(zhǔn)中的11項指標(biāo)中，選取土地建成率、畝均固定資產(chǎn)投資總額、畝均稅收、綜合容積率等4項指標(biāo)，規(guī)定上述4項指標(biāo)均低于同級別、同類型開發(fā)區(qū)平均指標(biāo)值50%的，即為“土地利用效率低下”。

（五）關(guān)于“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”監(jiān)督管理機(jī)制。為嚴(yán)格落實土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定，避免出現(xiàn)成片開發(fā)建設(shè)公益性用地比例達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)批準(zhǔn)委托審批土地征收成片開發(fā)方案等問題，《實施細(xì)則》規(guī)定了監(jiān)督檢查、實施評估、委托審批監(jiān)管、責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容，確立了“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的事前事中事后監(jiān)管體系。各地在編制土地征收成片開發(fā)方案時，應(yīng)確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、資料真實，嚴(yán)禁采取違反程序、弄虛作假或者其他手段騙取批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。為加強對委托審批的監(jiān)管，《實施細(xì)則》要求采取“雙隨機(jī)、一公開”等方式，對委托審批進(jìn)行檢查，并公開檢查結(jié)果；對違規(guī)審批的，省政府將收回委托，并嚴(yán)肅問責(zé)。

四、對土地征收成片開發(fā)工作的幾點認(rèn)識

（一）土地征收成片開發(fā)突出對耕地的嚴(yán)格保護(hù)。為了保障我國糧食安全，新修正的《土地管理法》再次明確了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并規(guī)定了土地征收成片開發(fā)制度，在一定程度上制約政府征地權(quán)的濫用，形成對耕地的有效保護(hù)。部5號文件把“注重耕地保護(hù)”作為土地征收成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅持的原則之一，并特別規(guī)定占用永久基本農(nóng)田的，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。因此，各地在編制國土空間規(guī)劃、土地征收成片開發(fā)方案時，應(yīng)統(tǒng)籌做好耕地保護(hù)與土地征收成片開發(fā)。

（二）土地征收成片開發(fā)是土地征收的前置程序之一，而非土地征收報批行為。因此，在編制土地征收成片開發(fā)方案時，不能局限于需要落地的某個單一項目用地，而應(yīng)當(dāng)以完整的集中建設(shè)區(qū)域（包括已經(jīng)建成和正在建設(shè)的地塊）為單元進(jìn)行編制。

（三）土地征收成片開發(fā)是落實中央關(guān)于進(jìn)一步縮小征地范圍的改革部署。新修正的《土地管理法》把成片開發(fā)納入可以征地的情形，以免對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響過大，但是該法第四十五條及部5號文件均對土地征收成片開發(fā)作出嚴(yán)格規(guī)定?？s小征地范圍，減少非公益性用地劃撥，是黨的十八屆三中全會確立的改革方向。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》都強調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍。”隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和權(quán)利保護(hù)要求的進(jìn)一步提高，土地征收范圍進(jìn)一步縮小、成片開發(fā)進(jìn)一步受限是必然趨勢，對此要有正確認(rèn)識。